构建碳排放双控制度体系 

加快经济社会发展全面绿色转型——

《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》

专家解读之一

积极稳妥推进碳达峰碳中和，推动经济社会发展绿色化、低碳化，是新时代我国推进高质量发展、建设人与自然和谐共生现代化的一项长期战略任务。碳排放双控制度是积极稳妥推进碳达峰碳中和的一项关键制度。近日，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称《方案》），明确了构建系统完备碳排放双控制度体系的各项工作任务，这是贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神的具体举措，对积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快经济社会发展全面绿色转型等都具有重要意义。

一、积极稳妥推进碳达峰碳中和要求不断创新和强化制度供给

我国统筹实施能耗双控和碳强度控制制度，支撑节能降碳工作取得显著成效。我国自“十一五”规划起将单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，自“十二五”规划起将单位国内生产总值二氧化碳排放作为约束性指标，并提出合理控制能源消费总量。从实践看，这既是必要的，也是有效的。数据显示，2013至2023年，中国以年均约3%的能源消费增速支撑了年均约6%的经济增长，能耗强度累计下降约26%，节能降碳成效举世瞩目。

党中央、国务院着眼碳达峰碳中和目标，准确把握形势变化，及时调整优化相关政策措施。党的二十大报告指出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见，提出了有计划、分步骤推动制度转变的工作安排和实施路径。党的二十届三中全会进一步要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。

贯彻落实党中央、国务院决策部署，不断强化政策创新和制度供给。我国作为人口规模巨大的发展中大国，在工业化、城镇化进程中，能源需求和碳排放刚性增长压力大，既要有效降低单位国内生产总值碳排放强度，又要合理控制碳排放总量，面临的挑战前所未有。与发达国家能源需求普遍饱和且已经实现碳达峰相比，我国控碳降碳没有现成的经验可以复制照搬，必须以我为主开展制度创新。同时，当前世界经济和能源格局深刻演变，技术创新和产业变革不断加快，更要根据形势发展变化加快制度创新、不断强化制度供给。

二、构建碳排放双控制度体系是加快经济社会发展全面绿色转型的重要保障

一是坚持制度先行，完善碳达峰碳中和顶层设计。制度带有全局性、稳定性，是管根本、管长远的。随着我国经济社会发展进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，能源作为一种重要生产要素，与产业部门、居民生活的融合不断加深。在当前发展面临的不确定难预料因素增多背景下，《方案》锚定碳达峰碳中和目标任务，对碳排放双控目标制定和分解落实、评价考核、行业和企业管理、产品碳足迹等制度建设作了全面部署，对于稳定全社会绿色低碳发展预期、引导生产方式变革和消费模式转变等具有重要意义。

二是发挥制度优势，更好转化为国家治理效能。实现碳达峰碳中和是一场硬仗，也是对我们党治国理政能力的一场大考。我国人口众多，区域城乡发展不平衡，要实现高碳能源与低碳能源有序更替，实现各地区、各行业领域绿色低碳协调转型，需要不断探索创新碳排放相关治理体系和治理方式。《方案》提出全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容，强调将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，与区域政策、产业政策、碳排放权交易市场等加强衔接，同时完善重点用能单位和碳排放单位管理制度，建立产品碳标识认证制度等，这对彰显我国积极应对气候变化努力，体现中国特色社会主义制度优势等具有重要意义。

三是注重制度衔接，协同推进绿色低碳发展转型。碳排放双控制度与能耗双控等制度既有区别，又有联系。一方面，碳排放双控制度在关键指标设计上实现由能向碳的转变。另一方面，碳排放双控制度从国家、地区、行业、企业、项目和产品等不同层面，在能耗双控制度体系基础上进行了继承和创新，并注重制度措施的衔接，确保形成加快经济社会发展全面绿色转型的制度合力。

三、处理好三方面关系，进一步助力发展以绿色低碳为鲜明特征的新质生产力

一是处理好制度设计和实践探索的关系。碳排放双控制度建设是一项长远系统工程，不能一蹴而就，必须加强顶层设计，注重统筹兼顾，分阶段、分步骤稳妥推进。同时，我国地区之间、行业之间发展阶段水平不同，控碳降碳相关政策、技术、业态创新活跃，在因地制宜开展碳双控制度探索等方面空间巨大。在具体制度构建过程中，要鼓励地方和部门开展实践探索，调动各方面的主动性、创造性，并及时推动有益的经验做法转化为长效制度举措。

二是处理好制度约束和激励机制的关系。碳排放双控制度体系建设，既要确保完成碳达峰碳中和约束性目标任务，也要保留一定弹性和灵活性，适应经济周期性波动、技术创新和产业格局发展变化不确定性等新形势。同时，要聚焦绿色低碳产业、绿色消费、颠覆性技术创新和未来产业发展等，着力加强制度创新和政策保障，有效发挥碳排放双控制度对发展绿色生产力的引导和激励作用。

三是处理好制度建设和落地见效的关系。习近平总书记指出，制度的生命力在于执行。碳排放双控制度体系建设涉及面广，要坚持目标导向、问题导向，空白缺位的抓紧补齐，不够全面的尽快完善，成熟有效的及时推广。在制度建设过程中，要广泛征求和充分吸纳各方面意见建议，提升制度举措的针对性、可操作性。同时，统筹建章立制和夯实基础能力，加强碳排放相关统计监测、管理体系等基础能力建设，确保各项制度落地见效。（作者：中国宏观经济研究院能源研究所 吕文斌 田智宇）

加快构建碳排放双控制度体系 

为实现碳达峰碳中和目标提供有力保障——

《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》

专家解读之二

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。近日，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称《方案》），对加快构建系统完备的碳排放双控制度体系进行了系统部署，将为实现碳达峰碳中和目标提供有力制度保障。

一、能耗双控制度为实施碳排放双控奠定了坚实基础

“十一五”以来，为促进发展方式转变、加快推进生态文明建设，我国逐步建立起能耗双控制度，并以能耗约束性指标为核心，建立了统计核算、节能考核、节能审查、重点用能单位管理、节能监察等系列制度，为推动发展方式绿色转型发挥了重要作用。

一是建立节能法律法规标准体系。颁布《中华人民共和国节约能源法》及《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》，国家发展改革委等部门出台《重点用能单位节能管理办法》《能源效率标识管理办法》等10余项规章，20余个省（区、市）颁布节能条例或办法。现行有效节能国家标准达318项，基本实现高耗能行业和设备全覆盖。

二是基本建成能耗双控制度体系。自“十一五”起，能耗强度降低目标被纳入国民经济和社会发展五年规划和年度计划。建立节能目标责任制和评价考核制度以及固定资产投资项目节能审查、重点用能单位节能管理、节能监察、统计监测等政策制度。

三是不断夯实能耗双控工作基础。国家发展改革委作为节能主管部门，会同各有关部门统筹推进各重点领域节能工作。各地区建立节能中心或节能监察机构。企业层面设立节能管理岗位，一批节能咨询、能效评价、节能认证等专业机构逐步发展壮大，支持推动节能工作深入开展。

能耗双控制度有效缓解了我国资源约束趋紧、环境污染严重、能源保障对外依存度高等问题，助力二氧化碳排放强度持续下降，也为构建碳排放双控制度体系奠定了坚实基础。

二、构建由“能耗”到“碳排放”的双控新机制

《方案》着眼于长远，立足于当前，既从国家、地方和行业等宏观层面入手，又从企业、项目和产品等微观层面切入，提出了一体推进“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”制度体系，明确了6类15项重点任务，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。

一是突出规划引领，树立“导向标”。将碳排放相关指标纳入国家规划体系，有助于全社会形成清晰明确的节能降碳工作目标。《方案》从指标纳入目标规划、制定落实行动方案、建立健全制度体系等方面明确了五年规划期内碳排放双控工作的制度设计。

二是强化地方碳考核，握好“指挥棒”。《方案》描绘了“事前有指标，事中有跟踪，事后有考核”的碳排放目标评价考核体系。《方案》明确，在五年规划初期，将碳排放双控指标科学合理分解至各地区，压实地方和企业节能减排主体责任。在推动构建多层级评价考核指标体系的同时，推动建立省市两级碳排放预算管理制度。

三是加强行业碳管控，编制“晴雨表”。电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域，是碳排放的重点行业领域。《方案》提出，在摸清碳排放底数与减排潜力的基础上，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取从严管理措施。

四是完善企业碳管理，激活“动力源”。企业是产生碳排放的主体，也是推动绿色低碳发展的中坚力量。《方案》提出，要健全重点用能和碳排放单位管理制度，出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，推动重点企业落实节能降碳管理要求。另一方面，要发挥市场机制调控作用，推动有效市场与有为政府相结合，充分激发企业节能降碳内生动力。

五是开展项目碳评价，筑好“防火墙”。建立项目碳排放评价制度，充分发挥源头把关作用，有助于从项目规划立项阶段起减少碳排放。《方案》明确，完善固定资产投资项目节能审查制度，将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价。

六是实施产品碳核算和认证，用好“度量尺”。建立碳足迹管理体系，有利于通过清晰直观的产品碳排放数据，唤起社会公众参与应对气候变化的意识，引导和激励公众更多选择低碳产品。《方案》从产品碳足迹核算规则标准、碳足迹背景数据库建设和产品碳标识认证等方面，提出了有针对性的工作举措。

三、抓好组织实施，形成碳排放双控工作合力

一是落实各级政府管理部门责任。各地区、各部门应当充分认识构建碳排放双控制度体系的重要性和紧迫性，明确目标责任，细化落实方案，推动形成工作合力。要加强工作衔接和制度落实，细化分解地市和重点企业节能降碳责任，建立碳排放预算管理制度，加强本地区、本行业重点用能和碳排放单位管理，开展新上项目碳排放评价。要加强政策培训，提升各级领导干部碳排放双控专业知识和业务能力。

二是引导企业加强碳双控能力建设。重点用能和碳排放单位等要强化碳排放管控意识，主动承担节能降碳社会责任。将碳排放管理要求全面纳入企业管理制度，建立内部考核评级等激励约束制度。加强节能降碳技术创新应用，‌积极开发使用可再生能源，开展产品碳足迹认证，形成绿色低碳能源结构和产品结构。中央企业、龙头企业等要发挥引领作用，‌‌积极参与制定碳排放国家标准、行业标准，不断提升企业绿色低碳国际竞争力。

三是宣传动员全社会积极参与。利用全国生态日、全国节能宣传周、全国低碳日等活动，深化宣传教育，通过多种渠道和方式广泛传播节能降碳法规知识。大力推行绿色消费，在大规模设备更新和消费品以旧换新等工作中，加大高能效装备和绿色低碳产品推广力度。充分发挥行业协会和社团组织作用，进一步营造节能降碳良好社会氛围。（作者：国家节能中心 刘琼、王侃）

锚定减排目标 构筑制度体系 

碳达峰碳中和工作迈入新阶段 ——

《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》

专家解读之三

近日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称《方案》）。《方案》贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，对构建碳排放双控制度体系重点任务作出系统部署，对于建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、积极稳妥推进碳达峰碳中和、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。

一、碳排放双控制度是实现碳达峰碳中和目标的关键一招

近年来，各地区、各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于碳达峰碳中和的重要论述和指示批示精神，推动“双碳”工作取得良好开局和积极成效。党中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，各有关部门出台重点领域、重点行业实施方案和支撑保障方案，并系统部署了加快建立统一规范的碳排放统计核算体系、绿色低碳先进技术示范工程、产品碳足迹管理体系等一系列重大政策措施，碳达峰碳中和“1+N”政策体系构建完成，为碳达峰碳中和目标的实现奠定了坚实的制度基础。

同时，我国碳达峰碳中和工作仍面临严峻挑战。受新冠疫情和国内外多重因素影响，“十四五”规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标完成情况不及预期。在“十四五”“十五五”交接的关键节点，《方案》首次全面完整阐述了碳排放双控的制度架构，及时回答了碳排放双控“是什么”和“怎么办”的问题。《方案》的出台，标志着能耗双控向碳排放双控全面转型取得重大进展，为当前和今后一段时间的“双碳”工作明确了工作主线、指明了前进方向、谋划了路径措施，对推进“双碳”工作具有重大意义。

二、凝聚各方力量，筑牢碳排放双控制度的四梁八柱

习近平总书记强调，“实现‘双碳’目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的”。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，更需要平衡好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场间的关系。《方案》立足当前实际，以建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制为重点，系统部署了六项重点任务。

在国家层面，将碳排放纳入总体规划。这是将碳达峰、碳中和目标任务全面融入经济社会发展中长期规划的必然要求。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性目标，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署，开展碳排放总量核算。

在地方层面，建立碳排放目标评价考核制度。要实现双碳目标，必须坚持全国一盘棋，而“指挥棒”就是区域的碳排放目标考核制度。在合理分解指标的基础上，制定出台碳达峰碳中和综合评价考核办法，统筹建立评价考核指标体系。推动省市两级建立碳排放预算管理制度，强化对区域碳排放的管理和调控能力。

在重点行业层面，建立碳排放预警管控机制。电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域是碳减排的重点。要合理划定行业碳减排的范围，摸清行业领域碳排放底数和减排潜力，常态化开展碳排放监测分析预警，并视情采取管控措施。

在企业层面，强化节能降碳管理制度。重点用能和碳排放单位是碳排放管理的“牛鼻子”。要制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度。充分发挥市场机制调控作用，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，探索配额有偿分配机制；健全全国温室气体自愿减排交易市场，推动更大范围减排；完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。

在项目层面，开展固定资产投资项目碳排放评价。以重大项目为重点，结合碳预算制度，把好碳排放“入口关”。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范。

在产品层面，建立产品碳足迹管理体系。碳足迹管理是连接国际与国内、政府与企业的重要发力点。要加快制定产品碳足迹规则标准，按照急用先行原则制定一批碳足迹核算规则标准。加强碳足迹背景数据库建设，建立定期更新发布机制。加快建立产品碳标识认证制度。

《方案》部署的6项任务涵盖了碳排放双控制度涉及的重点领域和关键环节，为下一阶段各地方、各部门推进碳排放双控工作指明了方向。

三、以时不我待的精神下好碳排放双控制度建设“先手棋”

《方案》明确，“十五五”时期我国将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，但这并不意味着《方案》要到“十五五”期间才正式生效。事实上，根据《方案》的工作安排，到2025年底，实施碳排放双控制度的各项基础工作必须全面完成，今明两年各方面的工作任务十分艰巨。对各地区而言，要加紧建设满足碳排放双控管理要求的统计制度、建立省市两级碳排放预算管理制度，提前谋划固定资产投资项目碳排放评价制度等；对于各部门而言，碳达峰碳中和综合评价考核制度、碳排放预算管理办法、重点行业领域碳排放核算机制等一系列制度亟需完成顶层设计；对各企业而言，则要加快摸清家底，准确研判下一阶段政策重点，结合自身实际主动建立碳排放管理机制，及时优化企业发展战略。各地区、各部门应当清醒地认识到，《方案》并不是2025年以后的工作预告，而是当下立即行动的冲锋号，应当以时不我待的精神，统筹谋划相关工作，确保《方案》各项工作任务加快落地。

《方案》的印发，标志着碳排放双控制度正在加快建立，碳达峰碳中和工作迈入了全新阶段。作为长期奋战在碳达峰碳中和一线的咨询工作者，我们为近年来国家绿色低碳发展取得的成就感到振奋，也为能亲历和见证碳达峰碳中和领域重大制度改革而荣幸。我们将继续以习近平生态文明思想为指引，充分发挥专业特长，积极为国家、地方、企业碳达峰碳中和工作建言献策，为早日实现“双碳”目标尽一份力量！（作者：中国国际工程咨询有限公司 张英健 木其坚）